以土地適度規(guī)模經(jīng)營為抓手，蹚出高標準農田投融資新路徑

　　——以河南新鄉(xiāng)為例

　　從近年各地實踐看，要確保高標準農田建設質量，拓寬投融資渠道、提高投入標準是重要的保障。河南省人民政府提出，到2025年以提高農業(yè)灌溉效率、提升耕地地力、改善農田生態(tài)為核心，建設1500萬畝高標準農田示范區(qū)，增加糧食產(chǎn)能15億公斤以上，并明確將畝均投資提高到不低于4000元。作為建設示范區(qū)的先行地區(qū)，新鄉(xiāng)市先行先試，積極創(chuàng)新投融資模式，通過引入市場化機制實現(xiàn)“投融建運管”一體化推進高標準農田建設使用管護，2023—2025年分別規(guī)劃建設45萬畝、35萬畝、20萬畝高標準農田示范區(qū)，為破解高標準農田建設資金投入問題提供了有益借鑒。

　　為深入總結相關經(jīng)驗做法，我們組成聯(lián)合調研組赴新鄉(xiāng)市開展了實地調研?？偟目?，新鄉(xiāng)的做法主要是依托土地經(jīng)營權流轉來整合資源力量，推動農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，利用規(guī)模效益實現(xiàn)節(jié)支增收，村集體經(jīng)濟組織從經(jīng)營主體支付的土地流轉費中拿出一部分用于融資還款及建后管護，讓高標準農田使用主體和受益主體，同時也成為還款主體和管護主體，從而實現(xiàn)投融資模式的機制創(chuàng)新。這樣既緩解了地方政府的投入壓力，又充分調動了相關利益主體的積極性，還破解了“重建輕管”的難題，有望在一些有條件的地區(qū)成為可持續(xù)、可推廣的高標準農田投融資模式。

　　整合打造“兩塊地”，以土地適度規(guī)模經(jīng)營夯實高標準農田建設基礎

　　新鄉(xiāng)市在高標準農田示范區(qū)建設中注重通過土地經(jīng)營權流轉等方式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，在充分尊重農戶意愿、維護農民利益的基礎上，在全市整合打造“兩塊地”。一個是適度規(guī)模經(jīng)營地塊，嚴格按照“依法、自愿、有償”原則，由村集體經(jīng)濟組織提供居間服務，摸清農戶土地流轉意愿和可接受的流轉價格，參照公開招標或競爭性談判方式，引入種糧大戶等發(fā)展糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營，并約定由經(jīng)營主體在承包期內逐年償還融資本息；另一個是農戶自種地塊，由村集體引導有自種意愿的農戶，在確保經(jīng)營面積不變的前提下，通過承包權不動、經(jīng)營權流轉等形式實現(xiàn)集中連片，方便耕種。通過“兩塊地”打造，有序推進土地適度規(guī)模經(jīng)營，將村集體和農戶納入到高標準農田建設的利益鏈條中，也為統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一組織實施、集中連片建設夯實了基礎。

　　據(jù)地方介紹，土地適度規(guī)模經(jīng)營讓高標準農田建設的項目規(guī)模上去了，平均建設成本也能降下來。輝縣市通過與北大荒農服、中國農科院農灌所、國資平臺公司建立四方合作機制，在孟莊鎮(zhèn)建設中原智慧灌溉裝備制造產(chǎn)業(yè)園、中原智慧農業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園，推動技術成果集成轉化應用，為高標準農田建設提供來自本地的智慧灌排裝備和技術支撐，進一步降低建設成本。例如，峪河鎮(zhèn)已建成的1萬畝高標準農田示范區(qū)，輝縣市對所需原材料和灌排裝備等實行本地區(qū)集采集供，采購產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的灌排裝備設施，就地就近取材讓物料設備采購成本節(jié)約15%-20%。

　　聚焦實現(xiàn)“一增四減”，節(jié)支增收引入高標準農田項目還款活水

　　據(jù)了解，新鄉(xiāng)市以往高標準農田建設投入的融資貸款主要是靠新增耕地指標（包括新增耕地和新增水田面積以及耕地糧食產(chǎn)能提升指標等）交易來還款，但每畝新增耕地指標的綜合交易價格只有7萬元左右，按照1%的新增耕地指標產(chǎn)出比例計算，高標準農田畝均收益只有700元。目前指標交易并不活躍，縣級財政承擔的還款壓力仍然很大。調研發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)的創(chuàng)新就在于通過土地流轉引入規(guī)模經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，充分利用高標準農田的節(jié)本增收效益，確保還款來源穩(wěn)定可持續(xù)。

　　新鄉(xiāng)市給我們算了一筆細賬，按照4%的年化利率貸款15年，每年每畝地還本付息約160元，其中本金100元、利息60元。當?shù)厥痉秴^(qū)貸款項目前兩年為建設寬限期，只還利息不付本金，從第三年開始償還本息，其中部分貸款利息按照省相關文件由省級財政貼息。高標準農田建成后，新增收益主要是靠高效節(jié)水灌溉，每畝合計節(jié)支增收467.8元，包括以下幾塊。一是增產(chǎn)效益，小麥畝均增產(chǎn)43公斤，玉米畝均增產(chǎn)43.5公斤，折合增收216.8元/畝；二是節(jié)水節(jié)能效益，與傳統(tǒng)灌溉方式相比，管灌方式畝均節(jié)水20%，噴灌、微灌方式畝均節(jié)水30%，綜合下來畝均節(jié)水50立方米，以電折水計價折合節(jié)支6.1元/畝；三是節(jié)肥效益，實施水肥一體化技術后，小麥畝均節(jié)肥8公斤，玉米畝均8.7公斤，折合節(jié)支23.4元/畝；四是省工效益，按照一年兩季，復種指數(shù)200%測算，每年管灌畝均省工7個工時，以當?shù)貙嶋H用工需求，每個工時11元，每年澆地可省工77元；水肥一體化實施后，每年畝均省工8個工時，每年施肥可省工88元，水、肥合計省工165元/畝；五是節(jié)地效益，明渠改地下輸水管道以及噴灌、微灌可實現(xiàn)種植面積增加3%左右，折合增收56.5元/畝。

　　流轉經(jīng)營了900畝土地的種糧大戶王小會說，市里算的每畝節(jié)支增收460多元是保守估計，今年實施大面積提單產(chǎn)，像這樣收成好的年份節(jié)支增收更多，從中拿出100元還貸款可以接受。

　　此外，調研組在輝縣市峪河鎮(zhèn)了解到，當?shù)卣谔剿饔山?jīng)營主體承擔管護工作的具體路徑。鑒于農田基礎設施能否穩(wěn)定運行直接關系到種植收益，在當?shù)馗邩藴兽r田示范區(qū)開展規(guī)模經(jīng)營的北大荒農服集團等主體在日常管護中表現(xiàn)出了較高的積極性，有能力有意愿主動承擔對工程設施的檢查、維修和養(yǎng)護責任。同時，峪河鎮(zhèn)成立高標準農田基礎設施管護站，指導村集體經(jīng)濟組織開展管護工作，及時發(fā)現(xiàn)和處置問題，確保設備正常運行，不誤農時。

　　據(jù)了解，河南省正在實施新一輪糧食產(chǎn)能提升行動，通過運用市場化手段，推動落實“投融建運管”一體化機制，確保推進高標準農田示范區(qū)建設“有方案、有政策、有制度、有規(guī)范”，因地制宜探索出“新鄉(xiāng)模式”“蘭考模式”“舞陽模式”“伊川模式”，已建成300多萬畝高標準農田示范區(qū)。

　　思考與建議

　　“新鄉(xiāng)模式”是河南“投融建運管”一體化推進高標準農田建設的生動實踐，具有一定的可復制可推廣價值。但要在全國面上借鑒推廣，應注意以下3個方面。

　　一是加強基層黨組織建設，維護好群眾利益。高標準農田建設是保障國家糧食安全的重大政府投資項目，是一項民生工程，涉及農村千家萬戶，關乎農民切身利益?！靶锣l(xiāng)模式”成功的一個重要前提是尊重農民意愿。新鄉(xiāng)市通過加強基層黨組織建設，尤其是在探索土地流轉過程中進一步強化“黨建+高標準農田建設”，支持政治立場堅定、熟悉政策業(yè)務的黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，激發(fā)示范區(qū)農戶內生發(fā)展動力，齊心協(xié)力打造“兩塊地”，有序推動土地流轉。同時，積極支持村集體經(jīng)濟組織參與高標準農田“投融建運管”一體化建設，為土地流轉提供居間服務和保障；積極支持農戶參與項目規(guī)劃設計、運行管護等環(huán)節(jié)，建立并強化利益紐帶，充分保障村集體和農戶權益，確保項目建設進度和質量。

　　二是結合資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，推動市場化運作?！靶锣l(xiāng)模式”抓住河南省打造“中原農谷”機遇，結合當?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，“義”“利”相輔，創(chuàng)新將農田水利基礎設施建設和農業(yè)技術推廣應用結合，將高標準農田示范區(qū)打造成當?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)新產(chǎn)品新技術的應用場、示范田，培育做強當?shù)剞r業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。新鄉(xiāng)市在延鏈、強鏈的基礎上，通過市場化方式推動高標準農田示范區(qū)土地流轉，引入有資金實力、有管理經(jīng)驗的農服公司及種糧大戶等市場主體發(fā)展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營，保障高標準農田建設項目還款資金來源的穩(wěn)定性。當然，鼓勵社會資本下鄉(xiāng)成為農業(yè)經(jīng)營主體，必須守住經(jīng)營農業(yè)、農民受益的基本要求，防止跑馬圈地。在總結推廣這一模式時應強調堅守底線紅線，確保土地經(jīng)營權流轉和投融資等行為依法依規(guī)有序進行，堅決防止地方政府通過行政推動、下指標定任務等方式推動土地經(jīng)營權流轉，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切，防止強行收回農民承包地搞“反租倒包”，防止以少數(shù)服從多數(shù)等名義變相強行流轉農民土地。

　　三是注重債務風險和市場風險可控，建立風險防范機制。各地需結合經(jīng)濟社會發(fā)展實際開展高標準農田“投融建運管”一體化建設。同時，由于種糧比較效益不高、農業(yè)經(jīng)營主體抗市場風險能力較弱，特別在國內極端天氣多發(fā)重發(fā)背景下，十分考驗農業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)管理和抗風險能力，在建好、管好、用好高標準農田的同時，更需要引導參與各方建好風險防范機制。

　　為避免主體因遭遇風險無法按期歸還貸款和租金的情況，“新鄉(xiāng)模式”也建立了相關風險防范機制，目前仍在探索實踐完善階段。一是引入保險機制，通過引入農田基礎設施管護險、農產(chǎn)品完全成本險、農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營履約保險等適宜險種，提高土地規(guī)模經(jīng)營的抗風險能力。二是完善大戶退出機制，通過選拔評選儲備一批本地優(yōu)質種糧大戶，同時發(fā)揮本村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌協(xié)調作用，一旦遇到種糧大戶因經(jīng)營不善或其他原因退出時，村集體可及時處理土地流轉經(jīng)營接續(xù)問題。三是建立農民利益保障機制，規(guī)模經(jīng)營主體在經(jīng)營土地前需向村集體經(jīng)濟組織提前交付下一年部分租金，讓農民吃上“定心丸”。（胡恩磊　王皓宇　于浩洋）